Si bien las cuatro provincias experimentaron cambios importantes deriva8 dos de la implementación del régimen de promoción industrial , los datos sobre el costo fiscal de la promoción muestran que las cuatro provincias promocionadas concentraron el 98,0% de los incentivos regionales que se otorgaban en el país y que, entre las cuatro, San Luis alcanzó a capturar casi el 70% de esos beneficios (ver cuadro 1). Antes del régimen de incentivos fiscales, la economía de San Luis se caracterizaba por el claro predominio de las actividades primarias (agricultura y ganadería) y, dentro de ellas, de la ganadería bovina, en particular. Por su parte, la industria presentaba una muy escasa diversificación en cuanto a las ramas que explicaban el grueso del empleo y la producción. Antes de la implementación del régimen de promoción, la industria manufacturera representaba menos del 15% del PBG de la provincia y, dentro de ella, la producción de alimentos, bebidas, tabaco y minerales no metálicos concentraban el 50% de los establecimientos, el 70% de 1a ocupación y el 85% del valor de producción. El resto de las ramas tenía un peso muy pequeño y completaban una estructura industrial provincial que se presentaba como rígida y escasamente diversificada (ver cuadro 2). 

    En este sentido, la transformación de San Luis fue de tal magnitud que la provincia cambió en más de un aspecto. En primer lugar, modificó su estructura económica al punto que la industria puntana presenta, hoy, un considerable grado de diversificación que comprende desde el procesamiento de productos agropecuarios hasta manufacturas industriales de mayor contenido tecnológico y niveles de empleo asalariado industrial muy por encima de los principales centros urbanos del país (Karamaneff y Salvia, 2019). En segundo lugar, la promoción industrial le dio al gobierno provincial el control de los recursos materiales y simbólicos para ampliar su base de poder, ser reelecto por cinco mandatos consecutivos y proyectarse a nivel nacional (Behrend, 2011). A partir de ello, la literatura reduce la explicación del éxito de San Luis para captar el grueso de las inversiones a dos opciones: las condiciones derivadas de su emplazamiento geográfico y el entramado político institucional de la provincia. 

     Aquellos que sostienen el argumento geográfico (Bianchi, 2013) plantean que, si bien los incentivos promocionales tuvieron un rol primordial en la localización de la actividad industrial, el hecho de que la provincia haya recibido un mayor número de proyectos productivos – y la mayor parte de aquellos con orientación exportadora – estuvo determinado por su ubicación estratégica. Esto se debe a que San Luis se encuentra en el centro geográfico del Corredor Bioceánico que une el puerto de Buenos Aires con el de Valparaíso (Chile) y, al mismo tiempo, presenta una mayor cercanía con los principales centros de consumo de mercado interno del país. Estos mismos estudios (Bianchi, 2013; Sawers y Massacane, 2001) aseguraban además que las empresas instaladas tenían como único propósito recaudar los beneficios fiscales y que, una vez finalizados los subsidios, las fábricas se volverían a trasladar (9) 

    El argumento alternativo entiende que la fluidez en el vínculo entre las autoridades locales y el empresariado que se radicó en la provincia fue la variable explicativa de la transformación productiva de San Luis. Esto se debería a que la industrialización desde arriba favoreció la articulación entre la élite gobernante local y el personal directivo de las empresas establecidas, los contratistas estatales y la clase empresarial que surgió bajo el estímulo de la inversión pública y privada (Guiñazú, 2003). Adiferencia de las otras provincias, el gobierno puntano llevó a cabo una reorganización administrativa – que incluyó la creación de burocracia especializada – dedicada a agilizar los procedimientos y facilitar el acceso de los empresarios  a las autoridades locales (10).      

    Sin embargo, ninguno de los argumentos logra explicar de forma completa el éxito de San Luis en captar la mayoría de las inversiones porque dejan de lado a un actor clave del proceso: el empresariado. La decisión de trasladar activos y relocalizarse en otra provincia no es un acto reflejo ante un estímulo fiscal, sino que requiere de una acción planificada. Si el criterio de la radicación era la cercanía de los centros de consumo, la explicación geográfica no contempla el motivo por el cual, existiendo múltiples regímenes de promoción industrial en todo el país – incluso en zonas y provincias más cercanas a los mayores centros de consumo –, San Luis haya resultado más exitoso en la captación de industrias. ¿Por qué no utilizar otros beneficios de promoción industrial y continuar donde estaban ubicados o relocalizarse en lugares más cercanos? Si la respuesta es que los beneficios eran mayores en las cuatro provincias promocionadas, se entiende que los costos de instalación, la formación de nuevos trabajadores y, fundamentalmente, los costos de fletes lo hubieran compensado. 

    Por su parte, la tesis de que el éxito fue la conformación de una coalición entre la élite gobernante local, el personal directivo de las empresas establecidas, los contratistas estatales y la clase empresarial tiene sentido para una etapa posterior, cuando la radicación ya se había producido. Este planteo no explica porqué la mayoría de los inversores radicaron sus industrias en San Luis, sino lo que sucedió luego de haberse instalado. Dado que la construcción de esa coalición requirió primero la captación y radicación de las inversiones, este argumento podría explicar la sostenibilidad del modelo, pero no su origen. 

     En virtud de que recibían el beneficio pleno de los incentivos a la inversión, pero el costo se diseminaba sobre el resto del país, la promoción industrial abría una verdadera ventana de oportunidad para el desarrollo económico de las provincias promocionadas. Una oportunidad que el gobierno de San Luis aprovechó mediante la implementación de una estrategia diferente a la de las otras provincias: hizo un bypass sobre su propia burocracia y tercerizó, de manera informal, la búsqueda de inversiones en un conjunto de actores privados. En un marco generalizado de debilidad institucional e inestabilidad de políticas (Levitsky y Murillo, 2009), que se acentuaba por la transición democrática, la estrategia de captación de empresas requería premura porque el tiempo de duración de la delegación de la autoridad de aplicación era incierto. En ese contexto, la provincia no contaba con una burocracia altamente calificada ni con el nivel de enraizamiento suficiente con el 11 sector privado para promover la llegada de empresas . 

    Ante esta situación, el gobierno decidió tercerizar de manera informal la búsqueda de inversiones en actores privados – por lo general, estudios jurídicos/contables – que constituían verdaderas redes no institucionalizadas de intermediación con los empresarios. Estos operadores ofrecían la gestión rápida de los decretos 12 de radicación y mostraban los beneficios que, además, le reportarían localizarse en una provincia con una ubicación estratégica, a saber: la posibilidad de contratar trabajadores con menores niveles de sindicalización, el vínculo directo con las autoridades provinciales, la baja o nula imposición de tributos locales y la provisión de los servicios e infraestructura necesaria para la instalación de sus fábricas. Esta tercerización de la búsqueda de inversores se hacía tanto para suplir la escasa ca pacidad técnica de la burocracia local como para aprovechar el estrecho vínculo que – por las características de sus actividades – estos operadores mantenían con el empresariado. Operar por fuera de la burocracia también ofrecía otros incentivos 13 como la venta de los decretos de radicación , acelerar los tiempos de llegadas de las industrias y no ampliar la planta administrativa del Estado en tiempos de restricción presupuestaria. 

    Históricamente, cuando no contaban con facultad para aprobar proyectos, a los gobiernos provinciales solo les quedaba la opción de hacer promesas de infraestructura, dado que no tenían capacidad para asegurar el otorgamiento de las exenciones impositivas, las cuales debían ser aprobadas por el gobierno central. Con la delegación de la autoridad de aplicación, los gobiernos provinciales obtuvieron una mejor posición para negociar directamente con los empresarios pero sin contar con servicios burocráticos calificados, ni vinculación con el sector empresario de las provincias centrales. En este punto, se tornó factible la alternativa de hacer un bypass a la burocracia y tercerizar la búsqueda de inversiones. 

    Dado que los operadores de las redes informales eran proveedores de servicios para los empresarios (a través de sus estudios jurídicos y contables), la tercerización también funcionaba como una suerte de seguro – para los industriales – del cumplimiento de los compromisos que asumía el gobierno: infraestructura, no predación con impuestos locales, asistencia y facilidades administrativas en la radicación. Esa tercerización implicaba que un conjunto de actores privados – generalmente abogados y contadores de estudios vinculados al nuevo gobierno – realizara la búsqueda de las inversiones y la posterior articulación con las autoridades provinciales para, así, conseguir los decretos de radicación y los beneficios fiscales que aquellos otorgaban. En este sentido, la articulación con los intermediarios habilitaba un juego en el que los empresarios obtenían los decretos de radicación y el compromiso de las autoridades de cumplir con las demandas necesarias para su instalación en la provincia, el gobierno provincial conseguía – a un costo bajísimo – nuevas inversiones en su territorio y, los estudios jurídicos-contables, nuevos servicios que vender a las empresas con la elaboración de los proyectos. 

     Por otro lado, el uso del bypass permitía suplir no solo la falta de una burocracia weberiana sino muy especialmente el enraizamiento del que carecía un aparato estatal sin ningún tipo de tradición ni cercanía con el sector privado. San Luis era una provincia que se caracterizaba por el claro predominio de actividades primarias (agricultura y ganadería) y la industria era practicamente inexistente (Morina, 1989, Guiñazú, 2003). De esta manera, el uso de redes informales le permitía condensar burocracia y enraizamiento mientras que la autonomía era conservada por el gobierno al reservar la orientación del proceso y la decisión final de la aprobación de los proyectos de radicación. En este sentido la centralidad de los vínculos externos sugiere que la eficacia del bypass surgió no solo de la capacidad técnica de las redes informales, sino de la complejidad y estabilidad de sus interacciones con los agentes del mercado.