Fuente: Elaboración propia, 2025.

El Puerto de Mar del Plata obtiene un IC de 400, clasificándolo como infraestructura de criticidad alta. Este resultado fundamenta desde una perspectiva metodológica objetiva la priorización sugerida anteriormente, en contraposición al enfoque convencional que podría favorecer puertos con mayor rendimiento económico inmediato pero menor importancia estratégica sistémica.
Esta matriz permite superar uno de los principales obstáculos para la implementación del enfoque de infraestructuras críticas: la ausencia de criterios objetivos y cuantificables para determinar qué infraestructuras deben considerarse críticas. La metodología propuesta integra tanto aspectos cuantitativos (impacto poblacional, económico) como consideraciones estratégicas de soberanía y resiliencia, proporcionando un instrumento de evaluación integral que trasciende las limitaciones de los análisis costo-beneficio tradicionales.
La aplicación sistemática de esta matriz al conjunto de infraestructuras provinciales permitiría desarrollar un “mapa de criticidad infraestructural” para la provincia de Buenos Aires, identificando aquellos nodos y sistemas que requieren atención prioritaria tanto para nuevas inversiones como para políticas de mantenimiento y protección. Este instrumento metodológico complementa las propuestas institucionales y financieras que se desarrollan en las siguientes secciones, estableciendo un puente entre el marco conceptual de las infraestructuras críticas y su traducción operativa para la toma de decisiones estratégicas.

Desde esta óptica, la noción de infraestructura crítica ofrece un ordenador de inversión en infraestructura que difiere de la visión clásica de inversión ordenada por una ponderación costo efectividad como proponen los estudios mainstream sobre la temática (ver por ejemplo Andrés, Biller y Herrera Dappe, 2015). En su estudio proponen un ordenamiento y ponderación con consideraciones de tipo económicas como crecimiento económico y bienestar social. La óptica de las IC incorpora la noción de soberanía y seguridad como ordenadores de la infraestructura tanto en su importancia como en su emplazamiento. Desde esta óptica, proponemos entender la soberanía como la medida en que las instancias de gobierno pueden garantizar la reproducción de las relaciones socioproductivas de manera eficaz para el territorio que controlan. Del mismo modo, la seguridad entendida como dimensión política fundante de esta dinámica se sustenta en las garantías que ofrecen el conjunto de instituciones de la sociedad para que las actividades socioproductivas tengan horizontes previsibles de acción y producción en el mediano plazo por lo menos.
La tarea no es fácil tanto por la importancia de las IC como por las amenazas que enfrentan. La gestión de las infraestructuras críticas requiere desde ya garantizar su seguridad, evaluar sus riesgos y fortalecer su resiliencia para que no se interrumpa su funcionamiento. Al mismo tiempo, el desarrollo de la IC implica transformaciones político-institucionales que consideren la variabilidad del entorno y la influencia de posibles amenazas y riesgos y el desarrollo de acuerdos de crecimiento y producción que contemplen los intereses de los diferentes actores involucrados en el desarrollo de la infraestructura.
Este enfoque de infraestructuras críticas proporciona un marco conceptual que permite superar las limitaciones de los modelos tradicionales de priorización de inversiones. A diferencia de estos últimos, que tienden a individualizar los problemas infraestructurales y a evaluarlos principalmente desde una perspectiva económica inmediata, el enfoque IC reconoce las interrelaciones sistémicas entre diferentes componentes de la infraestructura y su importancia estratégica para la soberanía y seguridad provincial. Esta perspectiva resulta particularmente relevante al examinar críticamente los modelos convencionales de priorización, como se analizará a continuación.

Una perspectiva crítica de la priorización de inversión en infraestructura

La necesidad de priorizar la inversión en infraestructura es un elemento nodal en la toma de decisión pública dado que la demanda es enorme pero los recursos financieros disponibles son limitados (Andrés et al., 2015). A la luz del enfoque de infraestructuras críticas presentado anteriormente, las metodologías basadas principalmente en un análisis de tipo costo-beneficio presentan limitaciones fundamentales que comprometen su capacidad para orientar estratégicamente las inversiones hacia el fortalecimiento de la soberanía y seguridad provincial. A continuación, se desarrollan estas limitaciones y cómo la perspectiva IC ofrece un marco alternativo para superarlas.

En primer lugar, existe una dificultad inherente a la medición de factores no monetarios. Si bien los estudios sobre las metodologías tienen en cuenta esto (Andrés et al., 2015), la dimensión de la defensa y la seguridad por sus características ontológicas, requiere un tratamiento particular y pone en primer lugar no tanto cuestiones de orden moral, como indicarían los documentos, sino prioridades de orden político que relevan de las definiciones de fondo sobre qué se entiende por desarrollo, bienestar y de qué modo priorizar los elementos infraestructurales necesarios para que tales dinámicas se den en la vida social.
En segundo lugar, que se desprende de la apreciación anterior, la priorización no es solo una cuestión técnica: aunque deseables para marcos lógicos, no sustituyen la construcción de consenso y las negociaciones políticas (Andrés et al., 2015). Los proyectos de infraestructura son por naturaleza altamente politizados.
El comportamiento de búsqueda de rentas puede llevar a la captura de instituciones clave y a inversiones que no sólo sean subóptimas (Andrés et al., 2015), sino también no respondan a las necesidades de defensa y seguridad del Estado y la sociedad. Desde este punto de vista, los arreglos institucionales que orienten la inversión es deseable que instrumenten dispositivos que contemplen estas dimensiones y la plasmen en la forma en que se estructuran los procesos de desarrollo y gestión de la infraestructura.
En este sentido, la evaluación de la brecha de infraestructura (la diferencia entre el nivel deseado y el actual, expresada monetariamente) ayuda a entender las necesidades totales, pero no determina cuáles inversiones son prioridades. Estas se desprenden de los objetivos que los tomadores de decisiones intentan alcanzar, que pueden diferir de los indicados por el tamaño de la brecha. La naturaleza de largo plazo de la mayoría de las inversiones en infraestructura y sus características complica la toma de decisiones. Al mismo tiempo, el análisis agregado a nivel macroeconómico puede tener limitada utilidad política porque muchos efectos de infraestructura son de naturaleza local, lo que en muchas oportunidades genera desincentivos tanto para la inversión nacional, al tratarse de un rédito local, como del mantenimiento local ya que se estima que la inversión es del nivel nacional. Involucrar a los niveles institucionales en relación a las infraestructuras y la proyección de sus externalidades en los diferentes niveles de gobierno, es un ejercicio difícil que supone un diálogo multinivel y multiagencial con actores públicos y privados que ordenen prioridades, responsabilidades y estructuren flujos de comunicación y retroalimentación. En un contexto de restricciones presupuestarias como las que puede enfrentar la provincia de Buenos Aires, estas limitaciones metodológicas se vuelven particularmente relevantes. En este sentido, cuando los fondos son limitados, podemos afirmar que el riesgo en la toma de decisiones y sus consecuencias son inversamente proporcionales al total de recursos disponibles.
El enfoque tradicional, reflejado en metodologías que privilegian el análisis costo-beneficio y la rentabilidad socioeconómica, efectivamente se centra en indicadores como el impacto en el crecimiento económico, la generación de empleo y la compensación social. La guía metodológica nacional para la priorización de proyectos por ejemplo, incluye explícitamente criterios como el impacto positivo en la generación de empleo, la promoción de exportaciones, reducción de importaciones y la contribución a la reducción de brechas de desarrollo regional, lo cual se alinea con la idea de rentabilidad social y económica. El análisis de los efectos de la infraestructura en el crecimiento económico es un área importante de investigación empírica, que busca estimar elasticidades de la producción respecto al capital de infra
estructura. Sin embargo, este enfoque al evaluar proyectos de forma individual, se tiende a perder la perspectiva sistémica y las interdependencias cruciales entre los distintos componentes de la infraestructura. Justamente, la óptica de las infraestructuras críticas y su interrelación permite comprender desde una perspectiva altamente interdependiente el conjunto de infraestructuras. Las IC están compuestas por sistemas y activos interdependientes. Un fallo (del tipo que sea) en una de ellas puede propagarse fácilmente a otras a través de mecanismos de efecto dominó, amplificando sus consecuencias y causando disfunciones incluso a usuarios remotos. Esta interdependencia crea una mayor vulnerabilidad sistémica. El manejo de las IC requiere identificar sus interdependencias. Por otra parte, la identificación de las IC, sus interconexiones e interdependencias permite un mejor estudio del desarrollo espacial policéntrico.

Por otra parte, las metodologías centradas en el análisis de costo-beneficio para inversiones o en el cierre de brechas existentes suelen ser reactivas al centrarse en solucionar carencias actuales sin necesariamente incorporar una visión a largo plazo. En el contexto actual, una perspectiva estratégica implica considerar factores como la defensa, la seguridad y la resiliencia en los términos que puede ser declinado para las responsabilidades inherentes a la gestión de la provincia o los municipios. (10) La gestión de la seguridad de la infraestructura crítica )se inserta en el contexto más amplio de las políticas de protección civil, dimensión particularmente relevante en relación con las competencias provinciales y municipales. Esto requiere una estrategia que incluya prevención, protección, preparación, gestión de consecuencias, reacción y restauración de servicios. 

Del mismo modo, es de notar que las metodologías tienden a estructurarse en torno al cálculo de necesidades de infraestructura por sector o jurisdicción. La brecha total se calcula sumando las brechas sectoriales (11) y dentro de cada jurisdicción/sector, se identifican ejes de inversión prioritarios o Unidades de Medida (UdMs). Si bien esto articula las necesidades sectoriales con el sistema de asignación presupuestaria, este enfoque centrado en la suma de partes individuales dificulta la identificación de las interdependencias que existen entre los distintos sistemas de infraestructura. Las ICs, por ejemplo, están compuestas por sistemas y activos interdependientes. Un enfoque sectorial estricto puede no capturar adecuadamente cómo la ventaja o desventaja en un área de infraestructura (un “campo”) puede reforzarse o verse limitada por la situación en otros, sugiriendo la necesidad de comprender la desventaja en la ciudad de forma “unida” (joined-up), no solo como una serie de eventos aislados. 

Del mismo modo, y en contraste directo con el enfoque de infraestructuras críticas que hemos propuesto, las pautas para la priorización de proyectos del PNIP establecen una serie de criterios para la inclusión de iniciativas de inversión. Estos incluyen: proyectos iniciados, proyectos con informes técnicos o estudios vigentes, impacto positivo en la generación de empleo, fomento del desarrollo tecnológico,  promoción de exportaciones y/o reducción de importaciones y contribución a la reducción de brechas de desarrollo regional. Aunque se consideran dimensiones sociales y económicas, no se mencionan explícitamente criterios relacionados con la defensa nacional, la seguridad, la soberanía territorial o la resiliencia ante crisis. En contraste, la gestión de la seguridad de las IC se concibe dentro del contexto de las políticas de protección civil y tiene como objetivo hacer frente a amenazas (De Felice, 2022). En tal sentido, el desarrollo de infraestructura que considere las amenazas militares, riesgos de seguridad o el fortalecimiento de la soberanía cobra especial interés y entendemos que es una afirmación política necesaria. La ausencia de estos criterios en las pautas de priorización que por ejemplo tratamos aquí representa una deficiencia para la planificación de infraestructura estratégica que trascienda los objetivos meramente económicos o de desarrollo inmediato.
Las metodologías, si bien guían el cálculo de brechas y establecen criterios de priorización, no abordan en detalle los mecanismos institucionales y de gobernanza necesarios para gestionar la complejidad y las interdependencias de las infraestructuras, especialmente las críticas. La metodología de brechas se enfoca en la necesidad de inversión monetaria y física, así como en la capacidad operativa de las jurisdicciones para ejecutarla en el tiempo y su distribución territorial. Las pautas de priorización mencionan la coordinación entre la Secretaría de Gabinete y la Secretaría de Hacienda para establecer los criterios, pero no describen un marco de gobernanza más amplio que incluya la gestión de interdependencias sectoriales o la coordinación entre distintos niveles de gobierno o actores privados.
La aplicación del enfoque de infraestructuras críticas (IC) a la priorización de inversiones en la provincia de Buenos Aires transformaría sustancialmente las decisiones de asignación de recursos. Consideremos el caso de los puertos provinciales, donde un análisis convencional basado principalmente en rendimiento económico inmediato podría priorizar el Puerto de Quequén por su orientación exporta
dora y recientes inversiones que lo hacen altamente competitivo.
Sin embargo, desde la perspectiva IC, los puertos de Mar del Plata, La Plata y Coronel Rosales adquieren una importancia estratégica superior. El Puerto de Mar del Plata, con un valor de reposición de aproximadamente 289 millones de dólares y un valor actual de apenas 114,5 millones, destina más del 75% de su flujo comercial al interior de la provincia, consolidando la integración territorial interna. El Puerto de La Plata, con un valor de reposición de 288 millones de dólares y actual de 133 millones, conecta estratégicamente a la provincia con la Vía Navegable Troncal (Río Paraná), fortaleciendo su posición como nodo articulador entre el norte productivo del país y los mercados internacionales. Por su parte, Coronel Rosales, a pesar de su menor valor (111 millones de reposición y 28 millones actual), resulta fundamental para la integración con la región patagónica, destinando entre el 50 % y 75 % de su flujo comercial hacia esa región.

Esta reevaluación estratégica implica que la inversión en estos tres puertos no sólo responde a criterios de eficiencia económica, sino que refuerza la posición de Buenos Aires como articulador territorial nacional, aumenta su resiliencia ante disrupciones externas al diversificar los flujos comerciales y fortalece su soberanía sobre cadenas logísticas críticas. El enfoque IC revelaría la necesidad urgente de modernizar estas infraestructuras envejecidas (especialmente Mar del Plata, fundado en 1900) como prioridad provincial, incluso por encima de puertos como Quequén que, aunque económicamente rentables, contribuyen menos a la integración territorial estratégica.

Algunas líneas sobre priorización de inversión en infraestructura con la incorporación de la óptica de las IC

La aplicación práctica del enfoque de infraestructuras críticas en la toma de decisiones sobre inversiones en la provincia de Buenos Aires requiere desarrollar instrumentos específicos que permitan materializar sus principios conceptuales.
Sin pretender agotar esta cuestión, que requerirá investigaciones específicas adicionales, se ofrecen a continuación algunas propuestas preliminares orientadas a operacionalizar este enfoque en el contexto provincial.
El primer desafío consiste en desarrollar un marco evaluativo que supere las limitaciones de los análisis costo-beneficio tradicionales, incorporando las dimensiones de soberanía y seguridad como variables estructurantes. Este marco podría fundamentarse en una matriz de evaluación que integre: